Consideraciones finales

El proceso constituyente en curso, desde los resultados del plebiscito del 25 de octubre de 2020, sin lugar a dudas tiene un desenlace abierto y recurrir a la historia de las constituciones —desde sus propios textos y debates originales y derivados— parece ser fundamental.

El estudio se orientó a alcanzar el objetivo de describir, comparar y analizar algunas instituciones en la historia constitucional chilena, particularmente en las Constituciones de 1833, 1925 y 1980, identificando el devenir y la coherencia de este conjunto de instituciones políticas. El ensayo se configura contributivo en presentar respecto de estas instituciones su regulación en las versiones originales y finales de las tres Cartas analizadas. De igual manera, se entrega una significativa selección de los debates de las respectivas comisiones redactoras y sus protagonistas. Finalmente, otorga un marco teórico de análisis que permite una visión panorámica y analítica del objeto de estudio.

Se proponen conclusiones en torno a cuatro ámbitos, que son las dimensiones metodológica, histórica, jurídica e institucional.

Así en primer lugar se desarrolló una investigación con un enfoque multidisciplinario —histórico, politológico y jurídico— con un particular énfasis en el quehacer del Congreso Nacional y sus fuentes propias, especialmente, la legislación nacional, los diarios de sesiones del Senado y la Cámara de Diputadas y Diputados, la historia de la ley y las actas de las comisiones constituyentes. Esta perspectiva resultó fundamental para ahondar en una percepción integral sobre la historia constitucional chilena, relevando especialmente los debates contenidos en las distintas sesiones de las comisiones respectivas.

En un segundo orden, el criterio historiográfico ha sido indispensable, puesto que los contextos políticos, económicos y sociales son esenciales a la hora de entender los debates constitucionales y la conceptualización de los términos que allí se discutieron. A su vez, el análisis histórico también se muestra relevante para determinar los cambios de las cartas fundamentales; valga señalar que durante la Constitución de 1833, la sociedad chilena experimentó el paso de una sociedad tradicional de cuño colonial a una moderna, en la que se modificó la correlación de fuerzas, con el surgimiento de una clase obrera y media con expresión política autónoma. Claramente esto explica en parte la presión social por una nueva Constitución, acorde a los tiempos del siglo XX, cuestión que derivó en el cambio constitucional de 1925. Similar situación se expresó en 1980, una norma fundamental nacida en un marco autoritario, que avanzada la democracia fue experimentando modificaciones importantes, hasta llegar al posible reemplazo de la Constitución actual, que se definió en el plebiscito del 25 de octubre de 2020. Junto a las variables sociales, económicas y políticas, se incluye también el deterioro de la democracia y el auge de los movimientos sociales, en distintos momentos, que resultan claves para comprender estos giros en la historia de Chile.

Pero también en el transcurso histórico nacional, desde el siglo XIX al XXI, se pueden determinar ciertos hitos, los cuales han revelado una crisis del sistema institucional expresado en la Constitución. Hacia el siglo XIX, luego de consolidada la Independencia y de una larga lucha entre liberales y conservadores por el poder político, las consecuencias de la batalla de Lircay de 1830, a la par de consolidar la victoria conservadora, desataron un proceso de cambio radical a la institucionalidad política expresada en la Constitución de 1828. Así, con el gobierno de Joaquín Prieto, la Carta de 1833 rearmó las estructuras de poder político, las cuales se mantuvieron durante un siglo, con guerras civiles y externas incluidas, contando además con la adopción de elementos del «régimen parlamentario» en el país. Resulta plausible sostener que la élite que gobernó en Chile durante el siglo XIX no estuvo disponible para poner en tela de juicio el orden que ella misma instauró.

Cosa distinta ocurrió en el siglo XX, cuando las elecciones presidenciales de 1920 que dieron el triunfo a un reformador como Arturo Alessandri, más la intervención militar en septiembre de 1924, aceleraron la reformulación del régimen institucional en su conjunto, lo que derivó en la dictación de la Constitución de 1925.

Un tercer ámbito de consideraciones finales tiene relación con el quehacer jurídico de las tres comisiones elaboradoras de las cartas fundamentales.

A partir de la revisión de la historia fidedigna del establecimiento de los textos normativos, se observa que en la evolución nacional existieron ciertos factores comunes en los tres casos en estudio de elaboración de la versión original del texto constitucional, particularmente la modalidad adoptada, que fue la denominada Comisión Constituyente. También conocida como «Comisión de Expertos», estas instancias estaban integradas por personas designadas para este trabajo, normalmente alineadas con el gobierno de turno impulsor de la tarea y en la cual naturalmente se generaba un rol preponderante de ciertos actores que en el desarrollo de las sesiones y actuaban, en muchos casos, como resolutores de los puntos más conflictivos. En este sentido, el rol de Mariano Egaña y Manuel José Gandarillas en 1833, el del Presidente Arturo Alessandri y de su ministro José Maza en la Carta de 1925, junto al de Jaime Guzmán en 1980. Asimismo, y como un segundo aspecto común de los tres textos, cabe señalar que respecto de todos ellos se ha ejercido el poder constituyente derivado de acuerdo a las normas vigentes, reflejándose aquello en las diversas modificaciones, de mayor o menor relevancia, de las que las constituciones han sido objeto.

En cuarto lugar, se manifiesta lo relacionado con el ámbito institucional. En este sentido, el examen comparado de las constituciones chilenas se circunscribió a la forma de Estado, el régimen de gobierno, la fórmula bicameral o unicameral del Parlamento, el marco normativo constitucional del proceso de formación de la ley, el sistema electoral y el Tribunal Constitucional.

¿Cuál fue la configuración de las instituciones políticas en las tres cartas estudiadas?

En primer lugar, durante la vigencia de la Constitución de 1833, es posible observar una forma de Estado que correspondió al unitarismo, el régimen de gobierno durante este periodo obedece al presidencialismo, mientras que el sistema electoral para la elección del Presidente de la República, los senadores y los diputados evolucionó, en el caso de senadores y diputados desde el voto indirecto al voto directo, cosa que no ocurrió respecto del Presidente de la República, que se mantuvo electo en base a la designación de electores. A su turno, la estructura del parlamento se corresponde con la fórmula bicameral. En cuanto al marco normativo constitucional del proceso de formación de la ley, se consagraron materias de ley, que no variaron en lo sustancial desde su texto original al final; rigió la regla de dominio legal mínimo como norma de clausura; las materias de iniciativa exclusiva eran muy limitadas, referidas en particular a la declaración de guerra. Por otra parte, no existía la figura de los decretos con fuerza de ley, tampoco se consideró ni en su versión original ni en la final un régimen de urgencias. Respecto de la facultad de veto, la evolución se dio en cuanto a que en su origen se consagró como un sistema fuerte en favor del Presidente y en su versión final se estableció la figura de la insistencia del Parlamento. En lo que concierne a los cuórums agravados para la aprobación de ciertos tipos de leyes, solo se consideraban para el caso de las reformas constitucionales, no existiendo otra categoría de norma agravada. Finalmente, durante la vigencia de la Carta de 1833 no existía el Tribunal Constitucional, pero sí una institución que en alguna medida se le asemejaba en cuanto a sus funciones, cual es la Comisión Conservadora, órgano que tenía la labor velar por la supremacía constitucional y la particularidad de estar integrado por senadores electos por el propio Congreso.

Luego, la Constitución de 1925 estableció una forma de Estado que corresponde al unitarismo, un régimen de gobierno presidencial, el sistema electoral para la elección del Presidente de la Republica, los senadores y los diputados basado en el voto directo, el Parlamento se organizó bicameralmente. En cuanto al marco normativo constitucional del proceso de formación de la ley, se consideraron una serie de materias de ley que no variaron sustantivamente en el tiempo y como norma de clausura el dominio legal mínimo. Al alero de la reforma de 1970 surge la figura de los decretos con fuerza de ley, así como la iniciativa exclusiva en materia de gasto público. Surgió el régimen de urgencias, que se perfeccionó el año 1970, mientras que el veto presidencial se ve limitado a partir de la Ley 17.284 la cual, respecto del veto aditivo del Presidente, contempla que este no podía contener materias ajenas al proyecto, vicio habitual de la época. Respecto de la exigencia de cuórums de aprobación agravados, solo se consideraban en relación a las reformas constitucionales, por no existir otra categoría de normas agravada. Por último, respecto del Tribunal Constitucional, este surgió al alero de la Constitución de 1925 a partir de la reforma de 1970.

Finalmente, bajo la vigencia de la Constitución de 1980 se consagró un Estado unitario, un régimen de gobierno presidencial, el sistema electoral de elección directa respecto del Presidente de la Republica, los senadores y los diputados, además de un Parlamento bicameral. En cuanto al marco normativo constitucional del proceso de formación de la ley, las materias de ley consagradas en su versión original no han variado: la norma de clausura que se contempla es el dominio legal máximo; la figura de los decretos con fuerza de ley ha tenido una reforma relevante a partir de la Ley N° 20.050 de 2005, que autoriza a Presidente a dictar los refundidos cuando sea necesario para una mejor ejecución de las leyes, mientras que la iniciativa de ley se ha mantenido en el Presidente de la República, senadores y diputados. La iniciativa exclusiva del Presidente ha sido una materia que se ha ido acrecentando en el tiempo a partir de una serie de reformas constitucionales, el régimen de urgencias se ha mantenido como en su texto original, el veto presidencial consagró la figura de la comisión mixta destinada a resolver las controversias a propósito del veto, y asimismo, se dictaminaron una serie de tipos de normas agravadas que requieren de quorum mayoritarios y supra mayoritarios, además de las reformas constitucionales existentes en todas las constituciones anteriores. Finalmente, el Tribunal Constitucional, desde su configuración original a la vigente ha experimentado cambios en lo referente a su conformación y atribuciones, siendo relevante la reforma de la Ley N° 20.050 que establece que en su nombramiento tendrán un rol los tres poderes del Estado y le entrega facultad de declarar la inaplicabilidad.

Resulta de interés una síntesis de ciertas persistencias y en ocasiones inconsistencias en la configuración institucional en el período en estudio.

En el panorama histórico cubierto por la vigencia de las constituciones examinadas, se presenta de un modo inalterable la coexistencia de la configuración de un Estado unitario y una fórmula de diseño parlamentario correspondiente al bicameralismo, lo que se ha intentado subsanar otorgándoles a ambas cámaras algunas funciones diversas, pero sin resolver plenamente las condiciones analizadas, relativas a asimetría e incongruencia. En el actual escenario de promoción de una mayor regionalización, una segunda Cámara podría encontrar un nuevo sentido, por ejemplo, en una representación reforzada de los territorios y de los pueblos originarios.

En relación al régimen de gobierno, como ya hemos enunciado, durante todo el período estudiado se manifiesta un predominio del régimen presidencial, esto sin perjuicio de las vicisitudes históricas que se evidencian en las prácticas parlamentarias de la llamada República Parlamentaria de 1891 a 1925. Recientemente, se ha expresado con mayor intensidad entre académicos y el mundo político el explorar el modelo semipresidencial.

En cuanto al marco normativo y particularmente el componente de la iniciativa de ley, se constata una tendencia persistente, no solo de un presidencialismo fuerte sino también de una expresión democrática representativa poco permeable a la incorporación de figuras propias de una democracia, más participativa. Así, no es posible observar en nuestra historia constitucional la adopción decidida de, por ejemplo, la iniciativa popular de ley ni el referéndum o el plebiscito.

A propósito del Tribunal Constitucional, parece indispensable enfrentar la aparente aporía de equilibrar el principio democrático con la supremacía constitucional y los elementos contramayoritarios que esta puede implicar en la tarea de un TC; pero justamente este es el desafío de los países en la necesidad de vigilar el cumplimiento de la Constitución, el que se puede resolver, al menos parcialmente, con el diseño institucional de este órgano, particularmente respecto de la definición de su composición, funciones y reglas de decisión.

En lo que incumbe al sistema electoral, se perciben ciertas continuidades en el período que se extiende desde 1833 a nuestros días. Resulta significativo un cierto descuido al momento de consagrar las sucesivas versiones del sistema electoral, de la realidad y evolución de los partidos políticos chilenos. Destacando respecto de estos últimos una constante de multipartidismo con grados diversos de polarización.

Se observa también en nuestra historia republicana que respecto de las intervenciones en estas instituciones políticas consagradas constitucionalmente, persiste una falta de perspectiva de conjunto al momento de analizar y decidir sobre la configuración, atribuciones y composición de las instituciones del sistema político.

Creemos que en el actual proceso, especial mención merece el carácter paritario del órgano constituyente establecido en la ley N° 21.216 de Reforma Constitucional. Se trata de una situación inédita a nivel global que genera significativas expectativas tanto formales como sustantivas de legitimidad y calidad democrática.

Si finalmente el país se encuentra hoy en frente de uno de aquellos denominados «momentos constitucionales», que por su naturaleza resultará determinante para su futuro, el debate que corresponde desarrollar debe implicar un máximo grado de libertad y a su vez considerar ciertos límites como son los derechos fundamentales y los tratados internacionales vigentes, junto con recoger las experiencias comparadas del constitucionalismo y ponderar la historia constitucional propia.