“La Contraloría General de la República se encuentra facultada para interpretar administrativamente la

normativa urbanística”

Interpretación de los Instrumentos de Planificación Territorial.

A. El artículo 4° de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, faculta al Ministerio de Vivienda y Urbanismo para interpretar los Instrumentos de Planificación Territorial, sin perjuicio de la competencia de la Contraloría General de la República para ejercer el control de juridicidad de los actos de la Administración de contenido urbanístico.

-26/10/20 Rol 39587-2020. “Inmobiliaria Fortaleza Placilla contra Contraloría General de la República”, por la Tercera Sala de la Corte Suprema, integrada por los Ministros (a) Sr. Sergio Muñoz G., Sra. María Eugenia Sandoval G., y Sra. Ángela Vivanco M., y los Abogados Integrantes Sr. Jorge Lagos G., y Sra. Leonor Etcheberry C.

“Sexto: Que, conforme a las normas transcritas, el mandato constitucional es claro y categórico. La Contraloría General de la República está obligada a examinar la legalidad de los actos que dicten los órganos que forman parte de la Administración del Estado, emitiendo pronunciamientos que se manifiestan en la forma de dictámenes. En consecuencia, el dictamen constituye una interpretación jurídica vinculante para la Administración del Estado y, para el caso concreto y ante la petición del Municipio de Estación Central y de otros interesados, la Contraloría está autorizada para emitirlos a propósito de este deber de comprobación”..

-23/01/20 Rol 10658-2019 “Municipalidad de Papudo con Sociedad Nueva Costanera Gestión Inmobiliaria”, por la Tercera Sala de la Corte Suprema, integrada por los Ministros (a) Sr. Sergio Muñoz G. Sra. María Eugenia Sandoval G. y Sr. Carlos Aránguiz Z. y los Abogados Integrantes Sr. Jorge Lagos G. y Sr. Rafael Gómez B.

“Octavo: (...) La OGUC, en el artículo 1.1.5, preceptúa que la interpretación que deben hacer las Seremis de los instrumentos de planificación territorial, deberá efectuarse en conformidad con las reglas generales de interpretación. La facultad de interpretación contenida en la norma legal antes citada, no afecta la competencia de la Contraloría General de la República para ejercer el control de juridicidad de los actos de la Administración conforme a lo establecido en la Constitución Política de la República, en la Ley N°10.336, según lo ya relacionado en este fundamento”.

B. En uso de la facultad indicada, la Dirección de Desarrollo Urbano de ese Ministerio, emitió la Circular N° 203-2016, en la cual establece que si no existe una norma de planificación territorial que defina de manera explícita la limitación de altura en los casos de edificación continua, como ocurre en comuna de Estación Central, ella no puede realizarse.

-05/09/19 Rol 5468-2018 (permisos de edificación en la comuna de Estación Central), por la Tercera Sala de la Corte Suprema, integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Ricardo Blanco H., Sr. Arturo Prado P. y Sra. Ángela Vivanco M. y el Ministro Suplente Sr. Rodrigo Biel M.

“Vigésimo cuarto: (…) el titular del anteproyecto de edificación sostiene que, ante la ausencia de la norma de planificación territorial que defina de manera explícita la limitación de la altura en los casos de edificación continua, es el desarrollador inmobiliario quien la determina en libertad, pues así se dispone en el inciso final del artículo 2.6.1 de la OGUC. Sin embargo, sobre la base de una interpretación armónica y sistemática entre la conceptualización de "Edificación Continua" que establece el artículo 1.1.2 de la OGUC y la "libre determinación" a que alude el artículo 2.6.1 del mismo texto normativo, no puede sino concluirse que la mentada libertad para el titular del proyecto, opera para los tres sistemas de agrupamiento, esto es, aislada, pareada y continua, en la medida que concurran las particularidades que son esenciales en cada uno de ellos, de tal suerte que, en caso de que en una zona determinada no se encuentre bajo el alero de una norma urbanística relativa a la altura máxima permitida, como ocurre en la especie, no será posible aplicar el sistema de edificación continua que propone el titular del anteproyecto de edificación, en tanto, tal como se adelantó, este tipo de agrupamiento, por definición, exige la determinación de aquélla en el instrumento de planificación territorial.

2. La Contraloría General de la República se encuentra facultada para interpretar administrativamente la normativa urbanística, pudiendo dictaminar que tratándose de un predio rural, la obtención de permisos de edificación se encuentra sujeta al cambio del uso del suelo al tenor del artículo 55 de la LGUC, máxime si tales permisos se encuentran vinculados a un proyecto inmobiliario de índole habitacional. Por su parte, el recurso de protección no es la vía para impugnar dicha interpretación, dado que ello excede con creces los márgenes de la acción constitucional.

-5/10/20 Rol 62.948-2020 (caso Bahía Panguipulli), por la Tercera Sala de la Corte Suprema, integrada por los Ministros (a) Sr. Sergio Muñoz G., Sra. María Eugenia Sandoval G., y Sra. Ángela Vivanco M., y los Abogados Integrantes Sr. Jorge Lagos G., y Sra. Leonor Etcheberry C.

“Sexto: (…) De los antecedentes acompañados no consta que, previo a la concesión de los permisos, la Dirección de Obras de la Municipalidad de Panguipulli haya dado cumplimiento al procedimiento establecido en el mencionado artículo 55 de la LGUC, en cuanto a exigir que se presenten los informes favorables otorgados por las reparticiones públicas correspondientes para el respectivo cambio de uso de suelo, teniendo presente, como afirma el propio municipio que aquellos que se encontraban relacionados con el proyecto habitacional denominado “Bahía Panguipulli”, permitiendo, además, con su actuar la infracción del antedicho decreto ley N° 3.516 de 29180, que prohíbe la destinación de tales predios a fines urbanos o habitacionales”.

3. Procedimiento de invalidación en materia urbanística.

A. La Contraloría General de la República no puede disponer que la autoridad municipal invalide un permiso de construcción, solamente está facultada para ordenar que se inicie un procedimiento invalidatorio; la decisión en cuanto a invalidar o no el acto administrativo, recae en la ya referida autoridad.

“Duodécimo: Que lo instruido por la Contraloría Regional en el párrafo final del Oficio N° 13.275, en que expresa que el cuestionado rechazo de la DOM no se ajustó a derecho, debiendo esta entidad adoptar las medidas que procedan a su regularización, basta para fundamentar la conclusión en cuanto a que no ordenó a la DOM iniciar un proceso de invalidación de la Resolución que rechazó la solicitud del anteproyecto presentado por la recurrente, sino que, derechamente le ordenó invalidar”.

-4/10/16 Rol (Punta Piqueros II), por la Tercera Sala de la Corte Suprema, integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Carlos Aránguiz Z., y Sr. Manuel Valderrama R., y el Abogado Integrante Sr. Álvaro Quintanilla P.

Undécimo: La Contraloría Regional de Valparaíso se apartó del principio de imparcialidad previsto en el artículo 11 de la Ley 19.880 al disponer la invalidación del decreto alcaldicio, con lo cual afectó la garantía constitucional expresada, circunstancia que lleva a acoger el recurso de protección deducido por la Inmobiliaria Punta Piqueros S. A.”.

B. El plazo de dos años consagrado en el artículo 53 de la Ley N° 19.880 tiene como fin dar inicio al procedimiento de invalidación, debiendo la Administración hacer un análisis de fondo de los antecedentes, más allá del tiempo que reste para darle término al mismo.

-25/07/17 Rol 31176-2016, por la Tercera Sala de la Corte Suprema, integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Carlos Aránguiz Z., y Sr. Manuel Valderrama R., y el Fiscal Judicial Subrogante Sr. Jorge Sáez M.

Sentencia de reemplazo:

“Sexto: Que, en este orden de ideas, no puede soslayar esta Corte que a la fecha efectivamente se ha excedido el plazo de dos años previsto en el artículo 53 y el plazo máximo de extensión, sin embargo, aquello no es impedimento para acoger la reclamación, toda vez que en la especie fue la actuación equívoca de la Administración la que impidió el análisis de fondo”.

4. Impugnación del permiso de edificación.

A. Plazo para impugnar un permiso de edificación por la vía del reclamo de ilegalidad municipal.

A.1. El plazo para impugnar un permiso de edificación se contabiliza desde su dictación y sólo excepcionalmente se exige su publicación en el Diario Oficial, cuando pudiera comprometerse el interés general de la comunidad, atendida la magnitud y ubicación de las edificaciones.

-8/7/20 Rol 175-2020, “Inmobiliaria San Carlos S.A. con Municipalidad Las Condes”, por la Tercera Sala de la Corte Suprema, integrada por las Ministras Sra. María Eugenia Sandoval G., y Sra. Ángela Vivanco M., el Ministro Suplente Sr. Juan Manuel Muñoz P., y los Abogados Integrantes Sr. Diego Munita L., y Sr. Pedro Pierry A.

“Décimo: Que, reiterando la pertinencia de las normas que regulan los procedimientos relativos a los permisos de edificación y las obligaciones que impone la legislación a la Dirección de Obras, esta Corte Suprema ha distinguido claramente la situación de vigencia de aquellos actos que no requieren publicación (…) en relación con actos no publicados ni notificados, la solución es que el plazo de treinta días debe contarse desde la dictación del acto, lo que no puede ser de otra manera, ya que, y salvo que se rechace la posibilidad de accionar, la única otra solución sería que el plazo se cuente desde que se tuvo conocimiento del acto, lo que resulta contradictorio con la naturaleza misma del reclamo de ilegalidad".

A.2. Tratándose de un permiso de edificación que compromete el interés general de la comunidad, resulta exigible que el respectivo municipio notifique dicho acto a través de su publicación en el Diario Oficial, contándose a partir de dicha publicación el plazo para impugnar el referido permiso.

-2/5/13 Rol 3918-2012, por la Tercera Sala de la Corte Suprema, integrada por los Ministros Sr. Pedro Pierry A., Sra. Rosa María Maggi D., Sra. María Eugenia Sandoval G. y los Abogados Integrantes Sr. Guillermo Piedrabuena R. y Sr. Arturo Prado P.

“Undécimo: (…) El artículo 48 de la citada Ley N° 19.300, ha dispuesto (…) la obligación y el deber de publicar en el Diario Oficial, entre otros, los actos administrativos que "contengan normas de general aplicación o que miren al interés general". En la especie, se está frente a un permiso de edificación de un proyecto hotelero de las características y magnitudes ya reseñadas”.

5. Bloque normativo en materia urbanística.

El bloque de legalidad en materia urbanística está determinado por la Ley General de Urbanismo y Construcciones, la Ordenanza respectiva y los Instrumentos de Planificación Territorial, pero si esta reglamentación no fuere suficiente o completa, la autoridad administrativa competente deberá interpretar y resolver los problemas interpretativos que se suscitaren.

-20/10/20 Rol 59783-2020, “Inmobiliaria Dalmacia Ltda./Municipalidad Estación Central” (permisos de edificación continua en Estación Central), por la Tercera Sala de la Corte Suprema, integrada por los Ministros (a) Sr. Sergio Muñoz G., Sra. María Eugenia Sandoval G., y Sra. Ángela Vivanco M., y los Abogados Integrantes Sr. Pedro Pierry A., y Sr. Julio Pallavicini M.

“Duodécimo: (…) Si bien es cierto esta Corte Suprema ha señalado en ocasiones anteriores que dicho bloque queda determinado por la Ley General de Urbanismo y Construcciones, la Ordenanza respectiva y los Instrumentos de Planificación Territorial, ello ha sido cuando tal reglamentación es suficiente y completa sobre la cuestión a resolver. Sin embargo, en la especie, es un hecho de la causa que la municipalidad reclamada no tenía Instrumento de Planificación Territorial y, por tanto, era necesario que los organismos administrativos llamados por ley a interpretar y dar solución a los problemas interpretativos”.

B. Existen niveles jerárquicos entre los cuerpos normativos que constituyen el derecho urbanístico

-5/9/19 Rol 5468-2018, por la Tercera Sala de la Corte Suprema, integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Ricardo Blanco H., Sr. Arturo Prado P. y Sra. Ángela Vivanco M. y el Ministro Suplente Sr. Rodrigo Biel M.

“Duodécimo: Existen niveles jerárquicos entre los cuerpos normativos que constituyen el derecho urbanístico, encontrándose en la cúspide de la pirámide normativa la Ley General de Urbanismo y Construcciones, luego, en un segundo nivel, encontramos el Decreto Supremo N° 46, de 1992, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, que contiene la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, que constituye el reglamento que complementa y desarrolla a la ley antes referida. Luego, prosiguen los instrumentos de planificación territorial: a) Plan Regional de Desarrollo Urbano; b) Plan Regulador Intercomunal; c) Plan Regulador Comunal con sus planos seccionales que lo detallen; d) Plan Seccional”.

C. La legislación urbanística obedece a los principios de legalidad, confianza legítima y el hecho propio de la autoridad administrativa. DOM no puede revisar actos previos y vigentes a raíz de la modificación de un permiso de edificación.

-13/1/20 Rol 20741-2019, “Inmobiliaria Nueva el Golf Spa contra Municipalidad Las Condes y Dirección de Obras Municipales”, por la Tercera Sala de la Corte Suprema, integrada por los Ministros (a) Sr. Sergio Muñoz G., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Carlos Aránguiz Z. y Sra. Ángela Vivanco M. y el Abogado Integrante Sr. Antonio Barra R.

“Duodécimo: Que, teniendo especialmente presente la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos ha de concluirse que la resolución impugnada al invalidar la resolución que aprobó la modificación del proyecto de edificación, en los hechos deja sin efecto la referida resolución 57, impidiendo que el recurrente utilice el predio conforme al mérito de lo que fue aprobado y al plano inscrito en el Conservador de Bienes Raíces de Santiago”.

Décimo Tercero: Que por lo razonado el acto recurrido debe ser tildado de ilegal y arbitrario”.

6. Algunos aspectos en materia de caducidad del permiso de edificación.

A. Si las obras de edificación se suspenden o no pueden ejecutarse por decisiones de la Municipalidad, tal inactividad no es imputable al titular del permiso y, por tanto, no procede la caducidad del permiso de edificación.

-24/1/20 Rol 16238-2018, “Inversiones Quintalí Ltda. con Municipalidad de Pudahuel”, por la Tercera Sala de la Corte Suprema, integrada por por los Ministros (a) Sr. Sergio Muñoz G. y Sra. María Eugenia Sandoval G., el Ministro Suplente Sr. Juan Manuel Muñoz P. y los Abogados Integrantes Sr. Jorge Lagos G. y Sr. Ricardo Abuauad D.

“Décimo quinto: Ha sido la conducta de la Municipalidad la que ha impedido el desarrollo del proyecto, siendo ésta quien desde la época en que se aprobó el proyecto y aquella en que se presentó el reclamo, sistemáticamente suspendió las obras”.

B. Realizar obras preliminares no es equivalente al inicio de excavaciones para efectos de la ejecución del permiso de edificación y, por tanto, no suspenden ni interrumpen el plazo de caducidad de los referidos permisos.

-15/4/20 Rol 29945-2020, “Fuentes con Municipalidad de Ñuñoa”, por la Tercera Sala de la Corte Suprema, integrada por las Ministras Sra. María Eugenia Sandoval G., Sra. Ángela Vivanco M., Sra. María Angélica Repetto G., y los Abogados Integrantes Sr. Álvaro Quintanilla P. y Sr. Diego Munita L.

“Vigésimo: (...) En efecto, las obras preliminares, como su nombre lo indica, son anteriores al inicio de las Obras de Edificación y se vinculan, principalmente, con el acondicionamiento del terreno y del establecimiento de condiciones necesarias para asegurar el correcto funcionamiento, almacenamiento y logística de la etapa constructiva. (…) sólo las excavaciones conforme a los planos del proyecto, unido a la realización de sus trazados, permite tener por iniciada la obra”.

7. Proyectos inmobiliarios y participación ciudadana.

Tratándose de un proyecto sometido a Declaración de Impacto Ambiental, referido a la construcción y operación de un proyecto inmobiliario que consta de locales comerciales, restaurantes, gimnasio, consultas médicas, vivienda y apart hotel, en una torre de 30 pisos y 7 subterráneos, además de 2.504 estacionamientos, cabe estimar que dicha actividad generaría, en mayor o menor medida, un beneficio o utilidad social, suficiente para cumplir con la exigencia del artículo 30 bis de la Ley N° 19.300, por lo que corresponde generar un proceso de participación ciudadana referido a dicha iniciativa.

-26/10/20 Rol 62662-2020 (caso Mall Vivo), por la Tercera Sala de la Corte Suprema, integrada por los Ministros (a) Sr. Sergio Muñoz G., Sra. María Eugenia Sandoval G., y Sra. Ángela Vivanco M., y los Abogados Integrantes Sr. Álvaro Quintanilla P., y Sr. Jorge Lagos G.

“Décimo sexto: Que en este escenario y conforme a lo antes expresado, tratándose de un proyecto sometido a una Declaración de Impacto Ambiental (…), es una actividad sometida al SEIA que generaría, en mayor o menor medida, un beneficio o utilidad social, suficiente para cumplir con la exigencia del artículo 30 bis de la Ley N° 19.300, por lo que debió darse lugar al proceso de participación ciudadana, toda vez que concurren en la especie las demás exigencias que ha establecido el legislador”.